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國(guó)際移民問(wèn)題和中國(guó)應(yīng)有的對(duì)策

內(nèi)容來(lái)源：海龍國(guó)際搬家公司 更新時(shí)間：2011-7-29
    國(guó)際移民問(wèn)題業(yè)已成為全球化時(shí)代的中心問(wèn)題之一。涉及移民事務(wù)的新聞在各大媒體上俯拾皆是，并且受到國(guó)際輿論越來(lái)越多的關(guān)注。從多佛爾慘案的偷渡客到 “北京人在紐約”的“綠卡族”，從追隨達(dá)賴的流亡藏人到尋求使館庇護(hù)的朝鮮“叛徒”，從非法留守美國(guó)的墨西哥勞工到駛往澳大利亞的中東難民船，從硅谷眾多的印度企業(yè)家到新德里大學(xué)里正在備戰(zhàn)TOEFL的考生，“移民”是理解這個(gè)流變不居的現(xiàn)代社會(huì)的關(guān)鍵詞。


   國(guó)際移民：南北流動(dòng)的三重矛盾


    根據(jù)聯(lián)合國(guó)研究機(jī)構(gòu)的定義，移民是指在其出生國(guó)或國(guó)籍所在國(guó)以外超過(guò)12個(gè)月的人。目前全球移民數(shù)量約為1.75億，比90年代初期增長(zhǎng)了46%。這些移民包括難民和申請(qǐng)庇護(hù)者、外國(guó)留學(xué)生、各種長(zhǎng)期訪客、非法留居者、澳大利亞、加拿大、美國(guó)等國(guó)批準(zhǔn)獲得國(guó)籍的外國(guó)出生國(guó)民。

    雖然近年來(lái)移民數(shù)量增幅很大，但相對(duì)流動(dòng)程度遠(yuǎn)不如商品和資本。 1996年， 世界總出口占全球GDP的29%，全球外國(guó)直接投資（FDI）占世界總投資額的6%。而與此同時(shí)，全球移民的數(shù)量只尚不及世界人口的3%。當(dāng)商品流動(dòng)在WTO、北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）等國(guó)際貿(mào)易組織的管理機(jī)制下順暢進(jìn)行，當(dāng)資本流動(dòng)在國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)保障下進(jìn)進(jìn)出出，作為生產(chǎn)力最重要的要素——人，卻由各國(guó)政府、各種雙邊多邊協(xié)議、國(guó)際勞工組織、聯(lián)合國(guó)難民署、人權(quán)組織等多重機(jī)構(gòu)并行管理著，為移民的自由流動(dòng)設(shè)置了重重關(guān)卡。

    面對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)這一國(guó)際性難題，涉及其中的各種組織都在自已控制的范圍內(nèi)做著有限的管制工作，沒(méi)有一家能夠?qū)?yīng)對(duì)這一全球性的重大挑戰(zhàn)。多頭管理的國(guó)際移民事務(wù)問(wèn)題叢生，其重要主要矛盾集中在三個(gè)領(lǐng)域。

    一是所謂“智力外流”的發(fā)展中國(guó)家人才流失問(wèn)題。這一在六十年代引起爭(zhēng)論的老話題近年來(lái)又重  新引起人們的關(guān)注。據(jù)國(guó)際勞工組織（ILO）2000年的報(bào)告，目前有150萬(wàn)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的技術(shù)工人在西歐、美國(guó)、日本和澳大利亞謀求發(fā)展。在獲得Ph.D博士學(xué)位的外國(guó)留學(xué)畢業(yè)生中，超過(guò)70%的人留在了美國(guó)，許多人最終成為該國(guó)公民。智力外流的另一途徑是在本土受過(guò)高等教育的人才前往國(guó)外工作，其數(shù)量也在逐漸增長(zhǎng)。發(fā)展中國(guó)家限制人才外流的政策早已被證明失效，其中的強(qiáng)硬措施還受到侵犯人權(quán)的遣責(zé)。然而數(shù)量龐大的高素質(zhì)群體前赴后繼地飛往他國(guó)，的確意味著發(fā)展中國(guó)家的人力資源投資損失。

    二是令發(fā)達(dá)國(guó)家頭疼不已的非法移民問(wèn)題。每年約有幾十萬(wàn)名非法移民進(jìn)入美國(guó)和歐洲，他們大多來(lái)自亞非拉地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家。這些原本經(jīng)濟(jì)狀況惡劣的人們渴望通過(guò)移民改變命運(yùn)，而發(fā)達(dá)國(guó)家正有大量就業(yè)機(jī)會(huì)等待著他們。于是，世界范圍內(nèi)的人口走私屢盡不絕，成為僅次于毒品和軍火走私的國(guó)際犯罪問(wèn)題。這些非法移民支持著美國(guó)國(guó)內(nèi)唐人街一類少數(shù)族裔居住區(qū)的經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)美國(guó)本土的非技術(shù)工人造成了相當(dāng)壓力，由此引發(fā)了發(fā)達(dá)國(guó)家勞工團(tuán)體的抗議，同時(shí)也帶來(lái)大量的種族和社會(huì)問(wèn)題。但是，如果要控制漫長(zhǎng)的邊境線和海岸線，檢舉和懲罰移民雇主，發(fā)達(dá)國(guó)家需要花費(fèi)大量的人力物力，背負(fù)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

    三是由于戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害、政治迫害等原因造成的難民問(wèn)題。出于人道主義關(guān)懷，世界人權(quán)宣言第14條提出“人人有權(quán)在其他國(guó)家尋求和享受庇護(hù)以避免迫害。” 然而救助難民一樣需要支付所費(fèi)不貲的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，使難民成為一個(gè)各國(guó)政府都不愿背負(fù)的包袱。盡管許多國(guó)家愿意在危機(jī)的前期階段暫時(shí)性地接收難民，但只有17個(gè)國(guó)家參加了聯(lián)合國(guó)的難民永久定居項(xiàng)目，并且規(guī)定了年度限額。不久前結(jié)束的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中，伊拉克可能流往周邊國(guó)家的難民成了鄰國(guó)政府頗費(fèi)思量的一大難題。伊郎和敘利亞等國(guó)早在開(kāi)戰(zhàn)前就在邊境旁修了好幾個(gè)難民營(yíng)。需要指出的是，非法移民和難民的界限并非徑渭分明。如果嚴(yán)格限制非法移民入境，移民們往往就會(huì)訴諸難民身份尋求庇護(hù)。


    解決原則：引導(dǎo)而非遏制


    面對(duì)洶涌而來(lái)的移民潮流，尤其是非法移民，移民接收國(guó)政府多采取堵塞而不是疏通的辦法。然而，他們發(fā)現(xiàn)邊境越來(lái)越難以控制。更何況，許多移民已經(jīng)不再通過(guò)深夜偷偷跨越美國(guó)墨西哥邊境的危險(xiǎn)方式，轉(zhuǎn)而通過(guò)旅行簽證等合法途徑進(jìn)入美國(guó)，之后非法居住下來(lái)。通過(guò)這種方式入境的人數(shù)占到非法移民的50%以上。據(jù)說(shuō)911事件中的兩名疑犯就是如此打入美國(guó)的，這也是兩年來(lái)布付政府不斷加強(qiáng)移民管制的反恐因素。

   除此之外，發(fā)達(dá)國(guó)家還試圖通過(guò)影響移民流出國(guó)達(dá)到控制的目的。英國(guó)首相布萊爾和西班牙首相阿斯納爾2002年在塞維爾（Seville）召開(kāi)的歐洲議會(huì)上提議，如果一些國(guó)家未能有效遏止流向歐洲的非法移民，歐盟應(yīng)當(dāng)收回對(duì)這些國(guó)家的援助。盡管這項(xiàng)提議最后未能通過(guò)，但其用意已經(jīng)昭然若揭：由歐盟出錢，在移民流出國(guó)建立一道圍墻。

    國(guó)際移民問(wèn)題的兩難困境在此凸顯出來(lái)。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，接收移民會(huì)造成大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，阻遏政策花銷巨大又不能起到有效作用。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，人才外流造成國(guó)家人力資本投資無(wú)效，限制人才又不得人心。人口眾多、設(shè)施落后的發(fā)展中國(guó)家對(duì)非法移民的管控更是難上加難。如此困局，何去何從？

    美國(guó)哥倫比亞大學(xué)的印度裔教授巴哈瓦蒂年初在頗具盛名的《外交》雜志上撰文，提出治理國(guó)際移民事務(wù)的新思路。針對(duì)“智力流失”問(wèn)題，他相應(yīng)地提出了更易獲得成效的“散居”（diaspora）模式。設(shè)想中的這一模式以移民祖國(guó)為中心，聯(lián)結(jié)分散在各個(gè)國(guó)家內(nèi)的本國(guó)移民，組成一個(gè)全球性的公民網(wǎng)絡(luò)社區(qū)。這個(gè)社區(qū)內(nèi)的國(guó)際移民具有與本國(guó)相聯(lián)系的對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)。就義務(wù)而言，最重要的自然是納稅。巴哈瓦蒂引述一些學(xué)者的估計(jì)，指出現(xiàn)居美國(guó)的印度移民的總收入竟占到印度國(guó)民收入的10%！所以，即使向海外的印度國(guó)民征收一點(diǎn)輕稅也會(huì)大幅提高印度政府的財(cái)政收入。

    向海外移民征稅的經(jīng)濟(jì)效果有些類似“僑匯”，即海外移民對(duì)本國(guó)的匯款，但征稅的辦法更為正規(guī)、合理、有效，在收入分配上也會(huì)更公平一些。移民流出國(guó)可以利用這筆稅款補(bǔ)償和追加本國(guó)的人力資本投資，再不會(huì)出現(xiàn)“我們的學(xué)生都跑去替美國(guó)打工”的不平心態(tài)了。海外移民也可以通過(guò)這種渠道回饋?zhàn)鎳?guó)，畢竟曾經(jīng)是自己的衣食父母，出一點(diǎn)錢也是應(yīng)該的。

    當(dāng)然，權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則在任何情況下都應(yīng)堅(jiān)持，散居模式也不例外。海外移民在向本國(guó)交納稅款的同時(shí)，也應(yīng)享有諸如雙重國(guó)籍、國(guó)內(nèi)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、缺席投票權(quán)等權(quán)利。目前全球大約30個(gè)國(guó)家承認(rèn)雙重國(guó)籍，其他國(guó)家也在討論類似的國(guó)籍政策。從人權(quán)角度考慮，散居模式也是更好的選擇，因?yàn)樗姓J(rèn)公民的遷徒自由，而不是限制它。在闡述這一模式時(shí)，巴哈瓦蒂半開(kāi)玩笑地打比方說(shuō)，“亂搞比結(jié)婚更容易些?！保╬romiscuity is easier than marriage）

    巴哈瓦蒂教授早在六十年代就向發(fā)展中國(guó)家建言，提出向海外移民征稅的“巴哈瓦蒂稅務(wù)計(jì)劃”。然而知易行難，其中體制方面最難突破的恐怕還是主權(quán)國(guó)家體系與勞動(dòng)力國(guó)際流動(dòng)之間的矛盾。在稅收領(lǐng)域，則體現(xiàn)為屬地原則與屬人原則的矛盾。究竟應(yīng)該根據(jù)誰(shuí)在什么地方收稅，還是根據(jù)誰(shuí)是什么人收稅？這一問(wèn)題在沒(méi)有國(guó)際移民的情況下是不存在的，因?yàn)榧讎?guó)人都住在甲國(guó)。但目前的情況是相當(dāng)數(shù)量的甲國(guó)人住在乙國(guó)。實(shí)踐中有不同的選擇，美國(guó)根據(jù)國(guó)籍對(duì)海外國(guó)民收稅，而歐洲則根據(jù)居住地收稅。巴哈瓦蒂稅收計(jì)劃顯然鐘意前者。實(shí)現(xiàn)這一計(jì)劃需要將稅收管轄權(quán)拓展至國(guó)外，這意味著移民流出國(guó)和流入國(guó)在稅收權(quán)上達(dá)成高度的合作與諒解。此外，散居模式對(duì)解決非法移民問(wèn)題的可行性還存在很大的疑問(wèn)。

    WMO，國(guó)際移民大總管？

    在全球化時(shí)代，國(guó)家的主權(quán)是否會(huì)被削弱？這是理論界爭(zhēng)論不休的問(wèn)題之一。就國(guó)家的功能而言，正如美國(guó)學(xué)者紐豪斯（John Newhouse）所說(shuō)，“民族國(guó)家在處理日常生活方面是太大了，而處理國(guó)際事務(wù)又顯得太小了?！眹?guó)際移民問(wèn)題正屬于后者。目前多個(gè)國(guó)際組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)際移民，其中聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）負(fù)責(zé)難民事務(wù)，國(guó)際勞工組織（ILO）負(fù)責(zé)客籍工人，WTO負(fù)責(zé)服務(wù)貿(mào)易，還有大赫國(guó)際等人權(quán)組織為政治犯人避護(hù)呼吁。世界上確實(shí)有一個(gè)“國(guó)際移民組織”（International Organization for Migration），但無(wú)論規(guī)模還是水平都遠(yuǎn)不足以解決當(dāng)前這種紛敏撓攘的局面。因此，建立一個(gè)統(tǒng)一的、功能強(qiáng)大的全球移民組織正被提上議事日程。

    春江水暖鴨先知。在1992年發(fā)表于《基督教科學(xué)箴言報(bào)》的一篇文章中，巴哈瓦蒂教授第一次提出了建立國(guó)際移民組織（WMO）的設(shè)想。他在最近的文章、經(jīng)濟(jì)峰會(huì)和電視訪談中進(jìn)一步闡述了這一倡議。巴哈瓦蒂認(rèn)為，應(yīng)該承認(rèn)人類在世界范圍內(nèi)遷移、求職和定居的自由權(quán)利，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)類似保障自由貿(mào)易的WTO一樣保障自由遷徒的WMO存在，由它來(lái)監(jiān)督各國(guó)移民政策，統(tǒng)籌管理全球移民事務(wù)。WMO的建立將填補(bǔ)目前國(guó)際組織處理移民問(wèn)題的空白地帶，反映各國(guó)在此事宜上的共同利益，極大地推動(dòng)國(guó)際之間的人員流動(dòng)和交往。據(jù)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家估計(jì)，解除移民管制而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益和就業(yè)機(jī)會(huì)不可限量，可能是自由貿(mào)易所帶來(lái)的兩倍。同時(shí)，通過(guò)減少簽證等審批手續(xù)所節(jié)省的移民成本也不可低估。

    巴哈瓦蒂為我們描繪了一幅人類真正走向地球村之后的光明前景，他對(duì)此持有非常樂(lè)觀的態(tài)度，并認(rèn)為今年年內(nèi)就會(huì)見(jiàn)到有關(guān)的動(dòng)議。令人欣慰的是，有些國(guó)際組織已經(jīng)開(kāi)始行動(dòng)起來(lái)。2004年6月，國(guó)際勞工組織的年度大會(huì)將聚焦于移民問(wèn)題，并探討該組織如何能夠推動(dòng)有序的移民流動(dòng)，以及保護(hù)移民工人的利益。

    然而，邁向國(guó)際移民組織的步伐仍會(huì)受到重重羈絆。從技術(shù)層面講，建立WMO需要全球范圍內(nèi)有效的身份認(rèn)定和追蹤系統(tǒng)，繳稅登記和檔案共享等國(guó)際信息網(wǎng)絡(luò)，以及防止恐怖襲擊和病菌傳播的檢測(cè)儀器，避免911和SARS一類事件。從制度層面看，加入WMO的各國(guó)政府需要通力合作，在國(guó)籍、簽證、稅收、工作權(quán)、居留權(quán)、涉外司法、國(guó)際犯罪等一系列問(wèn)題上制定出相應(yīng)的制度框架。最后從政治層面上定位，WMO將在最大程度上挑戰(zhàn)目前的國(guó)家主權(quán)體系，它將對(duì)公民、國(guó)民和移民的基本定義作出修正甚至顛覆。以上種種，殊非易事。

    中國(guó)的啟示：一項(xiàng)政策建議

    當(dāng)前國(guó)際移民所包括的三種主要矛盾在中國(guó)均有反映，并且是某些矛盾的主要集中地。

    據(jù)統(tǒng)計(jì)，最近20年以來(lái)，中國(guó)公費(fèi)派出留學(xué)人員共有三十二萬(wàn)人，其中僅十一萬(wàn)人學(xué)成歸國(guó)，自費(fèi)留學(xué)的人員回國(guó)率與此相比更低?！爸橇ν饬鳌眴?wèn)題我們并不陌生，關(guān)于這一話題的討論貫穿了改革開(kāi)放二十余年的歷史。不同的是，似乎八十年代的討論側(cè)重于留學(xué)與愛(ài)國(guó)主義的關(guān)系等涉及國(guó)家政治和個(gè)人情感的問(wèn)題，而九十年代更多聚焦于經(jīng)濟(jì)維度：留學(xué)被看作一`項(xiàng)可以用金錢量化的人力資本投資，較少賦予政治含義。

    需要注意的新現(xiàn)象是，中國(guó)已經(jīng)迎來(lái)了海外留學(xué)生的回潮時(shí)期，這表現(xiàn)在“海龜派”的涌現(xiàn)和不絕于耳的相關(guān)討論。2001年5月，加州大學(xué)伯克利分校李安娜教授在對(duì)2000名硅谷移民的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，來(lái)自大中華區(qū)的華人占到硅谷外來(lái)技術(shù)移民的46%，其中43%愿意在未來(lái)適當(dāng)時(shí)機(jī)回國(guó)工作，77%在硅谷的華人稱自己已有一個(gè)以上的朋友或同事回國(guó)。在此之前臺(tái)灣也曾經(jīng)歷過(guò)類似的現(xiàn)象，兩者背后都隱藏著大中華地區(qū)高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)誘因。

    與印度相比，中國(guó)更有可能實(shí)現(xiàn)巴哈瓦蒂所稱的“散居”模式?；貒?guó)率的上升意味著中國(guó)本土和海外移民的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更為深刻和廣泛，也更有可能通過(guò)政府保障海外貿(mào)易和提供投資便利等政策措施，使華人移民更容易接受本國(guó)政府針對(duì)他們的稅收計(jì)劃。在散居模式中，稅收之外的項(xiàng)目也應(yīng)在列入規(guī)劃。巴哈瓦蒂曾建議聚集大量高級(jí)知識(shí)分子的發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)促進(jìn)這些人員同其祖國(guó)之間的學(xué)術(shù)交流，比如安排外籍學(xué)者回國(guó)短期授課，以提升當(dāng)?shù)氐慕逃?。這對(duì)中國(guó)等人口密集的國(guó)家尤其適用。只要具有足夠的膽魄和遠(yuǎn)見(jiàn)，中國(guó)就有可能成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)散居模式的發(fā)展中國(guó)家。在此之前，人大常委會(huì)首先需要重新考慮承認(rèn)雙重國(guó)籍的立法，政府也應(yīng)著手討論和安排相應(yīng)的散居模式項(xiàng)目。

    中國(guó)大陸的非法移民主要集中在東南省份的貧困地區(qū)。為控制非法移民，政府不僅應(yīng)該打擊蛇頭等人口走私犯，更應(yīng)當(dāng)設(shè)法解決當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。隨著收入水平提高，內(nèi)部的移民“推”力自然會(huì)變小。同時(shí)我國(guó)也應(yīng)該與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家商議，要求向這些非法移民的主要遷出區(qū)提供貸款或援助，建立有效的宣傳和教育項(xiàng)目，減少在信息不完全條件下非法移民的盲目性。如此移民的外部“拉”力也會(huì)受到削弱。至于應(yīng)用散居模式來(lái)管理非法移民還是更長(zhǎng)遠(yuǎn)的設(shè)想，巴哈瓦蒂教授也只是提出一些原則性的建議而已?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，中國(guó)的非法移民在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)會(huì)一直存在下去。

    比起戰(zhàn)亂頻仍的國(guó)家，難民問(wèn)題在中國(guó)并不算十分嚴(yán)重，但因?yàn)樯婕霸谟《鹊牧魍霾厝撕驮跂|北的朝鮮難民而成為棘手的政治問(wèn)題。前者約有十余萬(wàn)，后者的規(guī)模也在二十萬(wàn)左右。未來(lái)妥善安置這兩部分難民是成功解決西藏問(wèn)題和朝鮮問(wèn)題的重要事宜。


    國(guó)際移民問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)入全球化議程的視界，政策制定者們?nèi)裟芨哒斑h(yuǎn)矚，適時(shí)推動(dòng)和放開(kāi)移民限制，建立并完善強(qiáng)大的國(guó)際移民組織，我們有希望在今后幾十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)世界范圍內(nèi)人口自由流動(dòng)的“地球村”。作為全球人口最多的國(guó)家，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在這一進(jìn)程中發(fā)揮積極主動(dòng)的建設(shè)性作用。
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